高等学校政治経済/政治/国会

国会と三権分立

国会（立法権）、内閣(行政権)、裁判所（司法権）を三権とよぶ。この三権が抑制と均衡の関係を持っていることを三権分立と呼ぶ。本節では、国会について記述する。

法律を作ることを立法と呼ぶが、日本の立法機関は国会であり、これは唯一である。このことは憲法41条に書かれている。条文を読んでみよう。

「国会は、国権の最高機関であつて、国の唯一の立法機関である。」（第41条）

ここで、国権の最高機関とは、三権のうちで最も重要であるということである。けっして、内閣（行政組織）、裁判所（司法組織）よりも強大な権限を持っているということではない。（※範囲外）なおこれを「政治的美称説」という。

（※範囲外） ただし、三権のうち国会議員のみ国民からの選挙で選ばれていることに注目して、国会議員（立法組織）だけ残りの2権よりも重視して最高機関だと見なす考え方もある。

（※範囲外）国会は「最高機関」とは言えど、実際には国会は司法（裁判所）による違憲立法審査権などで審査やチェックをされる側でもあり、国会には抑制も求められる。（読者には、思想家ロックのチェック・アンド・バランスなどの概念とも関連づけて理解してもらいたい）

さらに、唯一の立法機関とは、法律を制定することができるのは国会のみであるということである。しかし国会議員しか（法律ではなく、その法の）法案を作れないという意味ではなく、官僚など国会議員以外が法案を考えることは可能である。なお、誰に法案を作ってもらっても、強制力のある法として制定するには、国会議員がまずその法案を国会に提出して、国会でその法が可決されなければいけない。内閣も総理大臣も国会議員であるので、内閣が国会に法案を提出しても良い。

また、もちろん、政令や省令、地方自治における条例など、国会以外も広い意味での法を作ることができるが、しかし狭義の法律、たとえば、公職選挙法などは、国会しか作ることができない。

国会の権限

上述のように、国会の権限としては、まず第一に立法である。そのほか、予算、条約の締結など、さまざまな権限を持っている。具体的には、以下の7つである。

1) 法律案の議決

2) 予算の議決

3) 条約の承認

4) 内閣総理大臣の指名

5) 国政調査権

6) 弾劾裁判所の設置

7) 憲法改正の発議

国会の運営方法

議員との全員が集まって行う会議を本会議と呼ぶ。有名なものとして、通常国会などがある。本会議の種類を以下にまとめる。

本会議の種類

	内容
通常国会（常会）	毎年1回、1月から行われる。来年度の予算の審議が中心。会期は150日。
臨時国会（臨時会）	内閣が必要と認めた時、あるいは、いずれかの議員の総議員の4分の1以上の要求があったときに召集される。秋ごろに開かれることが多い。
特別国会（特別会）	衆議院の解散総選挙後30日以内に召集される。内閣総理大臣の指名が議題。
参議院の緊急集会	衆議院の解散中に緊急事態が起こった時に、内閣が招集。

以上のように、全員が集まって行う会議もあるが、日本の国会は、委員会制を採用しており、実質的な議論は委員会を中心に勧められる。委員会の議決を経て、本会議に上程され、最終的に議決されるという流れになっている。

また、委員会には常任委員会と特別委員会が存在する。常任委員会の例としては、たとえば、予算委員会や、懲罰委員会などがある。特別委員会の例としては、災害対策特別委員会などがあり、名称は法令に規定されていない。なお、特別委員会から常任委員会に昇格する例もある。

衆議院と参議院

二院制

日本の国会は衆議院及び参議院の二議院により構成される二院制を採用している。なお、議会が単一の議院のみにより成立しているものを単院制という。

二院制の起源

二院制は、皇帝や国王に対する身分制議会の名残りであって、その中でも、世襲貴族などによる「上院」と、世襲貴族などの資格を持たない庶民が互選した庶民院に起源を持ち選挙制度に紐づいた「下院」の二院により構成されたものが、市民革命以降の18世紀から19世紀に近代市民社会において確立したものである。このような身分制を前提にした二院制の典型は英国議会であるが（但し、現在においてはその内容は大きく変化している。後述）、ヨーロッパ各地の立憲主義や啓蒙専制主義を問わない王制国家において採用され、日本も大日本帝国憲法制定に際しては、ドイツ帝国の前身であるプロシア王国の制度を模範として、上院としての貴族院、下院としての衆議院の二院制を採用した。

二院制の新たな機能

この時期、議会制が普及すると同時に市民革命が進行し身分制を廃した近代共和制国家が誕生しつつあり、身分制を前提とした二院制は意味がないとの主張もなされた。実際、フランス革命直後の国民議会は単院制であった。しかし、それに先駆けて近代共和制国家となったアメリカ合衆国（米国）において、連邦議会は独立当初から二院制である。連邦議会は、各州同数選出され一種の州代表の位置付けである上院と人口比例で選出される下院により構成され、両院の役割も分担されている。これは、米国が州（state）の集合体（United States）であるという事情によるものであるが、このように、地域などの特異性を反映した議会を構成するというのは、地方分権が顕著な国家や多民族で構成される国家に見られる対応である。例えば、現在のドイツは、上院は各州（ラント）政府から派遣される議員（州首相や閣僚）により構成されている。

しかし、米国建国（独立）において注目すべき点として挙げられるのは、連邦議会のみならず、ほとんどの州政府もまた、上下院ともに民選にしつつ二院制を維持していることである。州議会は連邦議会と異なり、議院の人数と任期が異なる程度であって地域代表などの性質はない。それにもかかわらず、二院制としたのは、モンテスキュー『法の精神』の影響で権力分立と相互抑制を目論んだものと言われている。すなわち、植民地時代の経験で、一院制の地方議会が知事や行政と癒着した事例があり、牽制装置を強化する必要があった。独立直後、アメリカ人は強大な権力（王権）と単一議会の専制を恐れたものであるとされている。

二院制により権力の集中を避けるという思想は、革命後のフランスにも見られ、革命直後の国民議会は単院制であったものの、1795年の総裁政府期には二院制となり、ナポレオン独裁後、王政復古で身分制が一時復活し貴族院と庶民院の二院制復活を経て、第三共和国以降は二院制が定着する。

このように、現代の二院制は身分制議会を離れ、①地域などの利害を強く国政に反映する代表、②権力分立と相互抑制を目的として制度採用されている。なお、英国の貴族院は、現在においては世襲貴族及び聖職者の議員が少数残るものの、圧倒的多数は政治家・学者・文化人・ビジネス界など幅広い分野の功績者から首相の助言で選ばれ国王が任命したライフ・ピア（Life Peers）と呼ばれる終身貴族により構成されている。

しかしながら、決定の迅速化や効率化の観点から単院制を採用する国家も少なくなく、世界全体では単院制が約60％であり、人口が比較的少ない国や中央政府が強力な国、特に社会主義国家やかつて社会主義を標榜していた国には単院制が多い。

明治憲法における国会（帝国議会）

明治憲法（大日本帝国憲法）に基づく国会である帝国議会は、身分的要素を持つ貴族院と、選挙による衆議院からなる二院制を採用していた。

1. 衆議院の構成と選挙制度

   衆議院は国民による選挙で選ばれた議員で構成されたが、憲法制定当初の選挙制度は制限選挙であり、一定額以上の直接国税を納める男子に限られていた。1925年（大正14年）の普通選挙法施行により、25歳以上の男子に普通選挙権が認められたが、女性には選挙権も被選挙権も与えられなかった。また、現役軍人および華族は被選挙権を制限された。

2. 貴族院の構成と性格

   貴族院は次のような複合的構成を有していた。

   1. 皇族議員：成人男子皇族（ただし実際の議事参加はほとんどなかった）。
   2. 華族議員：公爵・侯爵は自動的に議員資格を得、伯爵・子爵・男爵は互選により一定数を選出。
   3. 勅選議員：天皇の名により任命されるが、実際には内閣が推薦し、元高等官など官僚出身者が多かった。
   4. 多額納税者議員：各地方の高額納税者による互選で選ばれた者。

   皇族や公侯爵は儀礼的な存在にとどまることが多く、貴族院の中心的勢力は、華族の互選議員と勅選議員であった。特に勅選議員は官僚OBで占められ、政府との結びつきが強く、政党政治から一定の距離を保ち、非政党勢力の拠点として機能した。

3. 両院の権限関係と予算処理

   両院は法制上対等であり、法律や予算は両院の可決を必要とした。ただし、衆議院には予算の先議権が認められた（第67条）。予算案について両院の協議が不調に終わった場合、明治憲法第71条に基づき、前年度予算を暫定適用することが規定されていた。これは政党と政府（官僚）勢力のせめぎ合いの主要舞台であり、しばしば貴族院が政党内閣の拡張的予算を削減することで牽制力を発揮した。

4. 実態としての二院制運用

   法制度上は対等であったが、立法活動において積極性を示したのは衆議院であり、議員立法の大半は衆議院発議であった。貴族院からの発議は極めて少数である。一方で、貴族院は勅選議員を通じて政府と強く結びつき、特に内閣の政策を守るための「防波堤」としての役割を果たした。研究会などの会派を形成し、政党の影響を排した安定的勢力を保持することで、政党政治の専横を防ぐという意識も強かった。

なお、皇族や公侯爵の多くは実際の議事に参加することが少なかったが、例外的に近衛文麿のように、貴族院議員として活発な政治活動を行い、のちに首相となった例もある。

日本国憲法における二院制

衆議院と参議院を以下に対比する。

衆議院と参議院

	衆議院	参議院
議員定数	465人	248人
任期	4年	6年（3年ごと半数改選）
解散	あり	なし
選挙権	満18歳以上	満18歳以上
被選挙権	満25歳以上	満30歳以上

なお、衆議院において、2022年11月に小選挙区を10増やし、10減らす、いわゆる「10増10減」を反映した改正公職選挙法が成立している。このように、公職選挙法の改正によって、定数などは変更されやすいので、注意が必要である。

衆議院の優越

上記の図を見ると、衆議院の方が任期が短い、かつ、解散があることにより、民意をより反映できそうである。これを理由として、衆議院を参議院よりも優先する場合がある。これを衆議院の優越と呼び、衆議院と参議院の決定の一致がなされなかった場合などに衆議院の決定を優先する。なお、以下は憲法に規定されているものの一覧である。

衆議院の議決における優越

1) 法律の再議決

2) 予算の議決

3) 内閣総理大臣の指名

衆議院のみの権限における優越

1) 内閣不信任決議

2) 予算の先議権

脚注

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